- von Prof. Dr. Arnim Goldbach, Burgdorf-Otze -*

Mit Einführung des doppischen Rechnungssystems für die Kernverwaltung in den meisten Kommunen in Deutschland (2017 etwa 60% - Tendenz: steigend) können in vielen Bundesländern die »doppischen Kommunen« nun auch einen »doppischen Gesamtabschluss« erstellen, um die Gesamtlage der Kommune beurteilen und das Beteiligungsmanagement der Verwaltung sowie die Aufgabenträger besser steuern zu können. Mehr noch: Diese »doppischen Kommunen« können nicht nur einen Gesamtabschluss erstellen, sie müssen es sogar (in Niedersachsen z.B. seit 2012). Allein die drei Optionsbundesländer Bayern, Schleswig-Holstein und Thüringen lassen den Kommunen die Wahl, die Doppik einzuführen, sodass die »nicht-doppischen Kommunen« auch keinen Gesamtabschluss erstellen müssen (können); Berlin hat sich gegen die Doppik entschieden.

Der Beitrag geht im Folgenden insbesondere auf die Konstruktion des Gesamtabschlusses ein sowie auf die Frage wie ein solcher Abschluss interpretiert und ausgewertet wird, und wie sich Steuerungsentscheidungen generieren lassen.

I. Einführung: Problemstellung und Einordnung sowie Schwerpunkte des Beitrages

Kommunale (öffentliche) Jahresabschlüsse litten in der Vergangenheit generell darunter, dass sie als kamerale Jahresabschlüsse keine Bezüge zu den doppischen Jahresabschlüssen ihrer »Verselbstständigten Aufgabenträger« - und dazu gehören auch die kommunalen Versorgungsunternehmen (z.B. Stadtwerke usw.) - hatten. Damit wurde ein Erkenntnisgewinn über die Gesamtlage der Kommune geradezu verhindert. …

II. Konstruktion des Gesamtabschlusses

1. Notwendigkeit und Grundstruktur des »Konsolidierten Gesamtabschlusses« einer Kommune im Überblick

Ein wesentliches Anliegen der »doppischen« Haushalts- und Rechnungswesensreform war und ist die zahlenmäßige Abbildung der wirtschaftlichen Lage der Gesamt-Kommune. Den zukünftigen Generationen kann es ziemlich gleich sein, ob die Kernverwaltung einen Kredit aufgenommen hat oder ihre Eigengesellschaft; Belastung ist Belastung. Außerdem haben Kommunen unterschiedlich umfangreich kommunale Aufgaben auf Aufgabenträger übertragen und organisatorisch ausgegliedert - damit verselbstständigt (Optimierte Regiebetriebe, Eigenbetriebe, Kommunale Anstalten, Eigengesellschaften, Zweckverbände usw.), sodass die Einzelabschlüsse von Kernverwaltungen teilweise fragmentarisch erscheinen, kein Gesamtbild der kommunalen Lage zeichnen und nicht mehr genügend vergleichbar sind. Deshalb sind alle Einzelabschlüsse zu einem »Konsolidierten Gesamtabschluss« (§§ 128 f. NKomVG)1 zusammenzufassen, der regelmäßig in einem Rechenschaftsbericht bzw. »Konsolidierungsbericht« zu erläutern ist. Damit wird zugleich der Konzerncharakter einer Kommune deutlich, der rechtlich inzwischen vorherrschend angenommen wird. …

III. Interpretation und Auswertung des Gesamtabschlusses für Steuerungs- und Entscheidungszwecke

1. Beurteilungs- und Steuerungsebenen des Gesamtabschlusses

Die Entscheidungen bezüglich eines Gesamtabschlusses bewegen sich grundsätzlich auf zwei Ebenen - einer Konstruktionsebene und einer Auswertungsebene:

• Auf der Konstruktionsebene sind Entscheidungen zu treffen, die zum Aufbau und zur Erstellung eines Gesamtabschlusses nötig sind.
• Auf der Auswertungsebene erwarten die Stakeholder Informationen aus dem Gesamtabschluss für Entscheidungen zur Steuerung ihres Verhaltens.

Diese beiden Ebenen sind freilich nicht unabhängig voneinander. Vielmehr ist die Qualität der Entscheidungen auf der Konstruktionsebene ausschlaggebend für die Qualität der Informationen des Gesamtabschlusses auf der Auswertungsebene. …